造出“米糧川”，守好“飯碗田”
來源：作者：邢云鵬時間：2014-06-24熱度：0次
——來自山西省土地開發(fā)整理工作的報告
近年來，煤炭大省山西進入了轉型跨越發(fā)展的“快車道”，各類建設用地激增。為了保護耕地，山西省加大土地開發(fā)造地工作力度，在全國首創(chuàng)耕地占補平衡新機制，“十二五”期間由省級財政設立耕地開發(fā)專項資金30億元每年新造耕地15萬畝，連同占一補一造地費新造的15萬畝耕地，每年新造耕地30萬畝，用于保障國家和省級重點項目占補平衡，不僅保障了山西省重點建設項目的用地需求，而且新增了一大批旱澇保收高質量耕地，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“四連增”，連續(xù)四年超百億公斤、連續(xù)四年創(chuàng)歷史新高，農(nóng)民收入四連增，連續(xù)跨過5000元、6000元、7000元。2013年，不是糧食主產(chǎn)區(qū)的山西，糧食總產(chǎn)達到131.3億公斤，歷史上首次突破130億公斤，山西農(nóng)民人均收入刷新出7154元的新成績。
資源瓶頸，制約山西發(fā)展
山西是我國的能源大省，近年來正處于轉型發(fā)展期。2011年，山西省委、省政府發(fā)出了推動轉型跨越發(fā)展，再造一個新山西的動員令，提出了“五年投資5萬億、平均每年1萬億”的投資目標。2012年被山西省委、省政府確定為“項目落地年”，2013年被確定為“項目推進年”，2014年被確定為““項目見效年”。
2013年，山西省長李小鵬在省人大的工作報告中指出：“未來五年，是我省加快發(fā)展，全面建成小康社會的關鍵時期，是深化改革開放，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，也是辦好兩件大事、推動轉型跨越發(fā)展，再造一個新山西的重要時期?！?014年，李小鵬在工作報告中指出，“當前，我們仍處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，經(jīng)濟長期向好的基本面沒有改變；黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革的新征程，改革紅利、發(fā)展動力、市場活力將得到進一步釋放；國家深入實施內陸開放戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略，重點支持中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，政策支撐更加有力；中央繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加之去年以來我省出臺的一系列政策舉措，集成效應將不斷顯現(xiàn)；特別是我省轉型綜改區(qū)建設向縱深推進，國家綜合能源基地建設步伐加快，以煤為基、多元發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局正在形成，發(fā)展的基礎和條件更加有利，發(fā)展空間更為廣闊。”
隨著人口的增長、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各地對建設用地的需求將持續(xù)增大，按照山西省委、省政府的戰(zhàn)略部署，“十二五”期間山西省用地總量將達到150萬畝以上，用地缺口在60萬畝左右。另一方面，由于受非農(nóng)建設占用和自然因素影響，山西省耕地總量呈逐年下降趨勢，耕地保護難度越來越大。
山西省沁水縣富基新材料有限公司是一家生產(chǎn)、經(jīng)營泡沫陶瓷等新型材料的高新技術企業(yè)，也是山西省晉城市首家在天交所上市的中小企業(yè)。公司因業(yè)務拓展需要，急需上馬二期工程，需要占地100畝，但由于土地審批手續(xù)復雜，項目遲遲無法啟動。
富基新材料有限公司遭遇的用地問題也是很多項目單位普遍頭疼的難題。事實上，由于國家宏觀調控和實行嚴格的耕地保護政策，山西省在土地方面的供需矛盾已越來越尖銳，甚至成為制約項目建設和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。
2012年，太原市國土資源局分管土地利用工作的張占軍副局長介紹：“2012年初，經(jīng)初步摸底統(tǒng)計，太原市各縣（市、區(qū)）、開發(fā)區(qū)及主要行業(yè)主管部門上報2012年各類項目新增建設用地需求在10萬畝左右，其中已完成前期選址的項目用地需求也在3.84萬畝，而去年省下達我市的年度用地計劃指標總量僅2.65萬畝，今年如果基本持平，有效保障項目用地需求存在很大壓力?！?br/> 太原市是如此，山西11個地市同樣如此。2012年，晉城市國土資源局趙曉華局長介紹：“根據(jù)全市用地預報，2012年，我市需要落地建設的項目共164個，用地需求預計約4.2萬畝，其中農(nóng)用地3萬畝（不含煤礦兼并重組后提能升級用地），而省預下達我市的年度新增建設用地計劃僅3750畝，其中農(nóng)用地指標僅2520畝，相差極為懸殊?！?br/> 山西省國土資源廳廳長李建功回憶說，2011年，山西省提出了“轉型跨越、再造一個新山西”的宏偉戰(zhàn)略，五年累計投資5萬億。2012年，山西省委、省政府確定2012年全省地區(qū)生產(chǎn)總值增長12%左右，固定資產(chǎn)投資增長22%，力爭投資總額達到一萬億元。為此，山西省將今年確定為“項目落地年”，要推進一批重大轉型標桿項目建設，力爭中博會簽約的1198個大項目50%落地，建設各類保障性住房33.2萬套。實現(xiàn)2012年全省經(jīng)濟社會發(fā)展目標，需要建設用地30萬畝以上，與國家分配給我們的新增建設用地計劃相比，缺口超過10萬畝。同時，在用地指標的使用上，存在著總量緊、農(nóng)用地緊、耕地極緊，未利用地有節(jié)余的結構性矛盾。
如此情形，正在轉型跨越中的煤炭大省山西陷入了新煩惱，一方面要保護耕地紅線，另一方面又要保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求。
創(chuàng)新機制，全力改田造地
建設用地形勢極緊的情況下，如何真正落實中央決策，切實堅守耕地“紅線”？山西省確立了“以建設促保護”的思路。其內涵是認真執(zhí)行國家耕地保護政策，特別是基本農(nóng)田的保護要嚴而又嚴；實行嚴格的耕地占補平衡制度，建設占地必須占一補一，確保耕地不減少。
其實，早在2007年以來，山西就大力開發(fā)造地，啟動了三年造地100萬畝的目標。為保證這項工程順利實施，山西省先后出臺了《土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》和《土地開發(fā)整理項目管理工作程序（試行）》兩個文件，對項目的選擇和確定作了全面的規(guī)范和規(guī)定。在造地工程中，山西省堅持科學施工原則，對于后備資源條件好的區(qū)域，實行項目集中連片開發(fā)，對于后備資源條件差、生態(tài)脆弱的區(qū)域，將項目建設與淤地壩建設、小流域治理、坡改梯等活動結合起來，確保了改田造地工作取得實效。同時全面落實項目公告制、項目法人制、項目招投標制、項目監(jiān)理制和項目合同制，使整個項目實施的全過程置于全社會的監(jiān)督之下，保障了項目的規(guī)范、透明、安全運行。
但是，隨著山西新一輪的轉型跨越發(fā)展，轉型發(fā)展項目的落地，將不可避免地占用耕地？如何保護耕地？
山西省地處太行、呂梁兩山中間，汾河從中間穿過，雖有“表里山河”的美譽，但全省地形極為為復雜，境內有山地、丘陵、高原、盆地、臺地等多種地貌類型，山區(qū)、丘陵占總面積的三分之二以上。“溝壑縱橫，地塊破碎，未利用地雖多，但極其開發(fā)造地?！眹临Y源廳相關負責人表示。
面對全省占補平衡工作的嚴峻形勢，山西省國土資源廳審時度勢，提出了大力開展耕地開發(fā)，確?！笆濉逼陂g建設項目用地實現(xiàn)先補后占的工作思路，編制了《十二五期間新增耕地150萬畝規(guī)劃綱要》和《山西省2012年開發(fā)耕地30萬畝的實施方案》。
經(jīng)向省政府領導匯報后，得到了山西省時任常務副省長李小鵬的充分肯定，確定了使用省財政專項資金形成的耕地指標，按有償方式進行調配使用，在實行易地補充時對承擔補充耕地的地方，予以每畝1萬元補償?shù)人悸贰?br/> 在山西省政府領導的關注下，經(jīng)過多方溝通，山西省財政投入30億元建立了山西省耕地開發(fā)專項資金，用于開展耕地開發(fā)。為了確保30億資金的管理，山西省國土資源廳起草了《山西省耕地開發(fā)項目專項資金使用管理暫行辦法》，由省長簽發(fā)，印發(fā)至縣級人民政府?！掇k法》是專門針對山西省“十二五”期間，為保證經(jīng)濟建設用地實現(xiàn)占補平衡、先補后占，每年開發(fā)15萬畝耕地而制定的地方性政府規(guī)章。
在山西國土資源廳的推動下，山西各地改田造地方興未艾，成效明顯。長治市出臺了《關于進一步加強全市土地節(jié)約集約利用、促進土地綜合整治工作的通知》，推行“十二造地法”，加強和完善水庫清淤及水利設施整治造地、撤并整治空心村造地、山莊窩鋪搬遷造地、關停小煤礦廢棄地造地、地質災害村莊搬遷造地、壓覆煤炭村莊搬遷造地、開荒造地、利用廢棄采石場和邊坡造地、廢品收購站搬遷整合利用、國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制空閑地整合利用、學校等公共資源整合利用、城鎮(zhèn)零星辦公區(qū)域集中整合利用等“整治造地十二法”。在造地過程中，該市始終把維護農(nóng)民利益放在首位，依法保障農(nóng)民的知情權、參與權和受益權,做到整治前農(nóng)民愿意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強行開展。整治出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各項發(fā)展建設后，合理調劑給城鎮(zhèn)發(fā)展使用，其土地增值收益要及時返還農(nóng)村。開發(fā)整理復墾新增的耕地，要做好土地承包到戶工作，切實讓農(nóng)民群眾得到實惠，讓農(nóng)民滿意。
忻州市以市政府的文件下發(fā)了《忻州市人民政府關于進一步做好耕地占補平衡的通知》，建立和實施了耕地儲備預警、耕地責任考核獎勵等制度。該市將年度耕地開發(fā)目標任務的半數(shù)作為耕地儲備“紅色”預警線，凡耕地儲備低于“紅色”預警線的，責令其補充耕地，不得申請易地補充耕地，并暫緩或停止用地報批。該市充分利用價格機制，規(guī)定各縣（市、區(qū)）耕地開墾費按當?shù)亟y(tǒng)一年產(chǎn)值的8-12倍收繳。占用一般耕地或市政建設項目占用耕地的，按當?shù)亟y(tǒng)一年產(chǎn)值的8倍收繳；占用水澆地的按當?shù)亟y(tǒng)一年產(chǎn)值的10倍收繳；占用基本農(nóng)田的按當?shù)亟y(tǒng)一年產(chǎn)值的12倍收繳；對于劃撥或協(xié)議供地的實行先行收繳耕地開墾費，對于公開出讓供地的實行供地后收繳耕地開墾費。另外，該市政府將耕地開發(fā)作為考核各縣（市、區(qū)）政府年度責任目標的重要內容加以考核，實行“一票否決制”。全市年度目標責任考核百分制，耕地開墾工作設置分值為1分，按完成程度得分，低于目標60%的不得分。對未完成耕地開發(fā)任務的縣（市、區(qū)），取消其評優(yōu)評先資格；對完成任務好的縣（市、區(qū)）給予表彰獎勵。2013年，市政府繼續(xù)把造地工作列入政府年度目標責任制嚴格考核。這些制度的實施，對耕地開發(fā)工作起到了“指揮棒”、“風向標”、“助推器”的作用。
臨汾市打破思維定式，積極探索和實踐新形勢下農(nóng)村土地整治新機制，不斷豐富農(nóng)村土地整治內涵，努力實現(xiàn)耕地占補平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望。該市注重社會參與，引入市場機制，樹立補充耕地新理念，該市轄區(qū)侯馬市耕地后備資源嚴重不足，有錢無地，而永和縣、大寧縣等耕地后備資源較豐富，缺乏資金，為此市里牽線搭橋，采取購買或者投資項目等形式，完成互補。針對該市產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能優(yōu)化調整轉型發(fā)展，留下了大量廢棄工礦用地，舊村改造、移民搬遷等留下大量廢棄舊村、空心村，該市政府頒布了《臨汾市建設用地復墾整合試行辦法》，在全市試點，賦予了建設用地復墾工作新的內涵，把農(nóng)村建設用地復墾與破解當前用地緊張難題有效結合起來，在全市開展了建設用地復墾整合利用的嘗試，2009年以來，實施農(nóng)村建設用地復墾項目293個，建設規(guī)模3.13萬畝，新增耕地2.63萬畝，實現(xiàn)了農(nóng)村建設用地復墾“不欠新賬，快還舊賬”，緩解了建設用地緊張形勢。
據(jù)統(tǒng)計，2012年以來，山西全省鋪開省級耕地開發(fā)項目162個，建設規(guī)模40.66萬畝，可新增耕地29.81萬畝。其中，2012年立項80個，建設規(guī)模19.98萬畝，可新增耕地15.9萬畝，總投資16.26億元；2013年申請項目82個，建設規(guī)模20.68萬畝，可新增耕地14.11萬畝。目前，這些工程項目現(xiàn)正在轟轟烈烈的進行中，項目的實施也得到了當?shù)卣娃r(nóng)民群眾的擁護和歡迎。預計從2014年開始，每年可以為山西省的重點工程用地提供占補平衡耕地指標10萬畝左右。
與省級專項資金造地任務相比較，市級占補平衡開發(fā)項目進展比較快，有的已經(jīng)提前超額完成任務。兩年來，市級占補平衡立項項目1488個，建設規(guī)模61.61萬畝，可新增耕地39.18萬畝，驗收入庫25.13萬畝。其中：2012年驗收入庫18.57萬畝；2013年，立項863個，可新增耕地20.61萬畝，已驗收入庫6.56萬畝。
規(guī)范管理，造地增量富民
多年來，在抓好土地開發(fā)整理項目實施的同時，山西省始終強化工作規(guī)范和制度機制建設。從項目的可研立項、初步設計、實施、監(jiān)管到驗收，形成了一套較為規(guī)范和完善的工作程序和制度，實現(xiàn)了造地增糧富民的效果。
近年來，山西省耕地保護目標責任的簽訂、落實和考核工作已成為各級政府、國土部門常態(tài)化工作內容，耕地保護工作得到廣泛重視。該省嚴格落實耕地保護責任制，每年分解下達全省6075萬畝耕地、5088萬畝基本農(nóng)田保護任務和30萬畝開發(fā)造地任務，省、市、縣、鄉(xiāng)、村層層簽訂耕地保護責任狀，由省長代表省政府與11個市的市長簽訂耕地保護目標責任書，責任書明確各市必須保證的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和耕地開發(fā)任務目標，確保了全省耕地保護任務有落實、總量不減少、質量有提高。該省國土資源廳會同省農(nóng)業(yè)廳、統(tǒng)計局，嚴格對各市人民政府上一年度的耕地保護目標責任的履職情況進行年度考核，促進各市認真落實了耕地保護任務。大同市國土資源局面對這幾年市政府大搞園區(qū)建設、城鎮(zhèn)化建設帶來的的持續(xù)高用地需求，正確處理保障發(fā)展與保護耕地的關系，堅持大力開展占補平衡造地、規(guī)范工作程序、嚴格落實了耕地保護任務；晉中市在面臨山西省大學城建設的集中大批量建設用地壓力下，積極作為，盡職盡責，保障了項目的及時落地，也確保了全市的耕地總量平衡。
為加強對全省土地整治項目的宏觀指導和組織管理，進一步規(guī)范項目的申報工作，使項目立項更加科學合理，山西省國土資源廳會同省財政廳出臺了《山西省土地整理復墾開發(fā)項目申報指南》。針對土地整治項目前期技術工作特點和存在的一些問題，該廳下發(fā)了《關于規(guī)范省級土地整治開發(fā)整理重點項目前期技術工作的通知》，對土地整治項目前期技術服務單位實行資質準入，并對項目招投標、中介機構責任等提出了具體要求。山西省土地整理中心對土地開發(fā)整理項目進行日常監(jiān)管和技術指導，確保項目順利實施。根據(jù)國家相關政策規(guī)定，結合山西省實際，山西省國土資源廳制定出臺了《山西省土地開發(fā)整理項目管理辦法》和《山西省土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》。
為規(guī)范開發(fā)項目專項資金的使用管理，在2012年，山西省政府以晉政辦發(fā)（2012）73號下發(fā)了《山西省耕地開發(fā)項目專項資金使用管理暫行辦法》后，山西省國土資源廳專門配套下發(fā)了《關于進一步規(guī)范管理山西省耕地開發(fā)專項資金有關問題的通知》（晉國土資辦發(fā)[2013]84號）。為了規(guī)范和促進我省土地整治工作，山西省國土資源廳起草完成了《山西省土地整治條例》的草案?，F(xiàn)已完成《山西省土地整治條例》出臺的準備工作，提交省人大審議，《條例》的制定將使山西省的土地整治上升到法制化的高度。
祁縣在土地整治工作中探索出了嚴把五個關口，遵守六項制度的“五六”工作方法。在工作中，該縣嚴把“招標投標關”、“工程質量關”、“資金使用關”、“權屬調整關”、“檔案管理關”，嚴格遵守項目法人制、項目招投標制、項目公告制、項目合同制、工程監(jiān)理制、項目審計制，形成以制度管人管事的機制。通過各項農(nóng)田整理工程建設的實施，土地平整了，道路好走了，林網(wǎng)建成了，灌排通暢了，用水減少了。灌溉周期由25天縮短為10-15天，建成了高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田，有效提高了耕地產(chǎn)出率，讓群眾真正得到了實惠。
廣靈是山西的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，該縣在土地整治中，堅持“增加耕地面積、提高耕地質量、改善生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境”的宗旨，把實現(xiàn)民愿作為責任，把改善民生作為使命，把規(guī)劃設計作為基礎，把工程質量視為生命，注重項目區(qū)的選擇、實施內容的設計、工程措施的預算，采取了“兩看”、“兩尊重”、“一實際”的辦法。所謂“兩看”：一看項目選址是否在項目實施后能發(fā)揮最大效益，二看項目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府班子、村級組織是否過硬，絕不把項目放在實施后效益無明顯變化的地方，更不把項目落在組織軟弱渙散的村、鎮(zhèn)。所謂“兩尊重”：就是既尊重項目設計規(guī)程和預算定額標準，也尊重項目的客觀條件，在設計時充分聽取當?shù)卮逦瘯?、農(nóng)民及有關部門的意見，不搞一盤棋、不搞一刀切，本著理論與實際相結合，在確保項目完成后能發(fā)揮最大使用功能和最大效益的前提下，做好項目設計這一基礎工作?！耙粚嶋H”：就是讓設計與預算盡可能與實際工程實施對接，把有限的資金花在刀刃上。不虛報、不多報、不浪費，例如該縣在做土地平整工程時，一定要事先做好村民意見調查，摸清地塊承包者是誰、愿不愿意進行平整、怎樣平整等實際情況，促進工程實施更加切合百姓耕種實際，這樣，既確保了與農(nóng)民意愿的結合，也確保了不浪費國家的每一分投資。
在開展土地開發(fā)整理中，山西省按照高標準基本農(nóng)田建設要求，確定了28個縣作為示范龍頭縣，由國土部門牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調財政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)發(fā)、水利等相關部門，以國土部門高標準基本農(nóng)田建設項目為平臺，整合農(nóng)、林、水、電等資金，集中財力大搞旱澇保收高標準基本農(nóng)田建設。
永和縣通過溝壩地治理工程，原來坑洼的溝壑都修成了平整的溝壩地。以白家崖小流域為例，溝壩地治理后畝均增收2000元-3000元。溝壩地還是丘陵溝壑區(qū)農(nóng)民增收的好模式。據(jù)測算，新造好的溝壩地，無論是土壤含水量，還是土壤中氮、磷、鉀、有機質含量都比坡地要高很多，增產(chǎn)潛力很大。聞喜縣東鎮(zhèn)西溝村高新捷算了一筆賬：“西溝村原來能種的地大概330畝左右，每年只種小麥一茬，每畝收入二三百元，溝壩地治理后，又栽山楂，又間種藥材，每畝年收入達二三千元，是原來的10多倍！”
同時，通過農(nóng)村土地整理工程，山西省農(nóng)田生態(tài)環(huán)境明顯改善，為無公害和綠色和有機農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)奠定地力基礎。2012年，山西三品基地總面積已達2100萬畝，占到山西耕地面積的三分之一。長治市平順縣陽高鄉(xiāng)侯家灘村等九村實施了溝川地整治與培肥，通過采取加厚土層、玉米秸稈還田及加厚耕作層、增施有機肥、施用硫酸亞鐵和抗旱保水劑等綜合配套措施，土層厚度由過去35厘米提高到50厘米以上，土壤有機質提高0.3個百分點。當?shù)剞r(nóng)民高興地說，水肥留住了，化肥就用的少多了。雁門塞北山西應縣的蔬菜多年來直供長江三角洲和珠江三角洲兩大城市群，南汾河盆地的新絳縣后來者居上，將蔬菜直供的生意做到了香港，走向了香港市民餐桌。香港發(fā)布的一項檢驗檢疫表明，山西直供的食品合格率為99.999%。
2013年，在煤炭工業(yè)下行的大勢中，山西省農(nóng)民人均收入再次刷新出7154元的新成績。同時，不是糧食主產(chǎn)區(qū)的山西，糧食總產(chǎn)達到131.3億公斤。按聯(lián)合國糧農(nóng)組織每年人均糧食370公斤的數(shù)據(jù)標準，山西糧食產(chǎn)量突破130億公斤意味著山西糧食實現(xiàn)了緊平衡?！ ? (編輯：作家網(wǎng))
